石油管工程技术研究院  杨二宝

 全面预算管理是利用预算对企业内部各部门、各单位的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制，把战略意图细化到财务预算、业务预算、资本预算及筹资预算中，通过有效地组织和协调企业的生产经营活动，完成既定的战略目标。全面预算管理在企业内部控制中的重要作用日益突显。科研单位作为国家科技创新的主体，加强管理制度建设，强化全面预算管理，逐步形成一套有效的预算管理机制意义重大。本文全面分析科研单位全面预算管理过程中存在的问题，并提出了相应的解决对策。

一、科研单位全面预算管理中存在的问题

（一）对预算管理重视程度不够

全面预算管理是一种涉及企业内部责权利关系的制度安排，它不是某一部门的事，而需要上下配合，全员参与。不少科研单位认为预算就是财务行为，应由财务部门负责制定与控制，甚至认为预算是财务部门控制资金支出的措施与方法。在实践中，很多科研单位财务预算的编制及实施等过程只是由财务部门进行，单位领导仅关注利润等较为综合指标，强调科研活动的财务结果而不是科研活动的过程。因此，在具体实行过程中，预算执行情况还没有得到足够重视。在这种情况下，不仅降低了预算的权威性，不利于处理好部门间的利益关系，使得预算无法全面有效地开展；而且不能使预算控制渗透到单位的日常科研活动中去，进而在全体员工中树立预算约束意识，使得预算管理流于形式。

（二）预算管理机构不健全

有的科研单位没有建立专门预算管理委员会，预算管理主要集中在财务部门，财务部门包揽了从预算编制、执行到监督的所有工作，业务、职能等部门参与配合较少，影响了预算管理的效果。有的科研单位虽然成立了预算管理委员会，但预算管理组织职责界限不清，也没有建立规范的预算制度规范，预算操作无章可循。同时，预算的监督机构和其他辅助管理机构也不够完善。

（三）预算编制不科学

预算编制是单位实施预算管理的起点，也是预算管理的关键环节。单位采用什么方法编制预算，直接影响到预算管理的效果，对预算目标的实现有着至关重要的影响。不同的预算编制方法适应不同的情况，单位应结合自己的实际情况，采用合适的预算编制方法。目前，科研院所多采用固定预算方法，要知道固定预算不是静止预算。市场是变化的，在当前多变的市场经济环境中，必须对未来情况的重大变化做出反应，如果预算调整不及时，不采用适当的预算编制方法，会使预算管理本身和战略规划失去存在的意义。为了争取更多科研经费，有的科研单位就巧立名目，擅自将非科研项目的费用安排进经费预算中，抬高预算总额，使项目计划缺乏严肃性、科研经费预算失去真实性，从而也造成决算的不真实。

（四）预算监督不到位

有些科研项目负责人抱着争取更多经费的思想,在编制经费申报预算时,不依据实情,为提高竞争力,片面夸大预算,盲目承诺配套经费,导致科研项目无法按预算执行。经费申报预算是经费使用预算编制的基础,经费使用预算则应是经费申报预算的细化,是从申报环节向实施环节的自然延伸。但有的课题经费申报预算和经费使用预算衔接不够,差距很大。有的项目支出没有严格按预算开支,随意增加或扩大科研项目的开支范围。在课题执行中,存在配套资金到位不及时、到位率低甚至不提供配套的情况,严重影响科研活动的正常进行。

（五）预算考核机制缺乏

有的科研单位没有实施预算考核机制。有的科研单位虽然实施预算考核机制，但普遍存在着考核部门职责不明确，考核内容不具体，考核工作未能形成制度化，考核标准缺乏规范化等考核不力的现象，致使预算考核不能保证预算管理的全面实施。

二、解决科研单位全面预算管理问题的对策

（一）提高全员参与预算管理的认识

全面预算管理作为一种贯穿企业所有经营环节的现代管理手段,其编制与执行离不开集体的智慧和统一的行动。为了保障预算的有效性,一方面要进一步加强对科研单位预算工作的组织领导,另一方面要在单位内部加大预算管理的宣传和学习的力度,加强相关人员的预算培训工作，从思想认识、业务水平、道德素质等各个方面来加强相关人员的综合能力水平，保障预算工作的管理理念能够切实落实到位，真正为单位人员所接受与认识，并自觉执行。同时，预算管理要坚持以人为本，充分调动和发挥各个部门、职工个人在实现预算管理目标、合理组织预算收入及严格控制费用支出的积极性和能动性，强调人人都是预算编制的参与者，人人都是预算目标执行的实现者，即要求单位全员参与、全员监督、全员考核。预算的决策层、预算管理职能部门、预算的责任部门要在预算的编制、制定、执行、调整、审议、组织、指挥、协调、信息反馈等一系列过程中分工有序，各尽其职。

（二）成立专门的预算管理委员会

目前实施的预算管理由财务部门负责编制是不合理的，需要建立专门的预算管理组织并赋予其在预算管理中应有的权利，从而充分发挥预算管理的作用。预算管理委员会应由各职能部门的负责人组成，并由最高行政管理人员任主任，下设办公室，负责预算管理委员会的日常工作。预算管理委员会是预算管理的最高决策和管理机构，委员会主任由单位最高领导者担任，成员由单位各职能部门负责人组成，其主要职责是：审议批准有关预算目标和规章制度；审议单位年度预算方案及年度预算执行情况；审议批准年度重大预算调整方案；审议年度预算执行结果分析报告；审议批准年度考评奖惩方案。作为预算委员会的办事机构，预算管理办公室具体承担单位预算管理工作的组织、协调。预算管理办公室一般设在单位财务部门，由具有财务管理职能的综合计划部门、财务部门相关人员组成，其主要职责是：组织单位预算的编制、审核、汇总及报送工作；组织下达财务预算，监督预算执行情况；制订单位预算调整方案；协调预算编制及执行中的有关问题；分析和考核单位内部各二级单位预算完成情况。

（三）提高预算编制的科学性

科研单位应大力推行“零基预算”。传统“增量预算”的编制方法存在很大缺陷，以现有各项业务的开支水平是合理的为基本假设，容易导致无效费用开支，形成不必要开支合理化，造成预算上的浪费。而“零基预算”法可以对各种因素带来的影响进行全面综合考虑，客观地根据业务与人员的需要，确定出预算经费水平，提升预算编制工作的准确性与效率。

为了提高预算编制的准确性，科研单位应采用“上下结合”的预算编制程序。每年召开预算启动会议之前，预算委员会应根据科研院所战略及跨年度的战略行动计划，提出本年度战略目标和科研机构工作计划，并在预算启动会议上下达。各部门在编制预算时，首先应根据下达的科研机构工作计划编写本部门工作计划，作为预算编制的依据，然后由部门预算编制小组依据部门工作计划编制详细预算，部门经理应对预算数据的合理性进行判断，并作相应修改，然后，提交预算管理办公室；最后，预算管理办公室审查各部门预算草案，进行沟通和综合平衡，拟定整个单位的预算方案，预算方案再反馈回各个部门征求意见。经过自上而下自下而上多次反复，经单位预算委员会审批后，成为正式预算，逐级下达各部门执行。

（四）建立预算管理预警制度

全面预算管理作为一种管理工具，主要作用是加强单位成本费用的控制，预算控制系统预警功能发挥作用，将限制非正常业务的各项开支，减少单位的损失。科研院所对预算差异进行分析后，形成差异分析报告，成为预算预警系统的主要资料，根据预警系统预先制定的原则和指标决定是否启动预警系统。通过定期或不定期对核算的结果与预算指标进行比较，提醒有关预算责任主体注意预算的执行情况，并进行分析，如将要超出预算，则应采取相应的措施。当实际发生数已经或将要超出预算额度时实现预警提示功能。主要通过定期或不定期将核算的结果与预算指标比较，提醒有关预算责任主体注意预算执行情况，并自动发出警告，以提醒有关人员进行必要的分析和判断，是否应采取预算弥补措施。

（五）建立健全预算考核机制

全面预算管理应该是一项全员参与、全面覆盖和全程跟踪、全程控制的系统工程。为了确保科研院所预算各项主要指标的全面完成,必须制定严格的预算考核办法。建立健全内部控制制度和严格的考核机制,将预算管理与激励机制相结合,明确责任,奖惩分明,预算执行中控制不严、违反内部控制规定、没有完成考核指标的给予惩罚,按要求完成考核目标的坚决给予奖励。针对预算管理的各个关键环节建立起一整套预算管理考核方案，设定诸如经费争取、费用节省、预算编制质量、预算调整次数等相应指标进行系统、全面的考核，并作为科研机构绩效考核体系的重要组成部分，纳入年度绩效考核，将会最大限度地降低实际数与预算数的差异，提高预算在整个科研管理中的严肃性。将预算执行情况考核与经济责任目标考核挂钩、与院管理层、院职工的经济利益挂钩,充分调动科研院所所有部门、所有员工执行预算的主动性和积极性,保证预算管理的有效实施。

三、结束语

科研单位的全面预算管理是一项系统工程，是单位科技发展的战略保证体系，是促进科研单位快速发展的有效保证。科研单位在推行全面预算管理的时候，要根据自身的特点，制定适合本单位的预算管理制度，真正达到科技发展战略，整合单位资源，提高经济效益的目的。